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　　日本自1961年建立全民社会保障体系以来，一直以养老保险、医疗保险等社会保险为中心，不断推进了社会保障的发展。尽管如此，日本社会保障给付的总体水平却一直处于发达国家中的较低水平。20世纪90年代特别是进入新世纪以来，在经济长期停滞和少子高龄化迅速发展的情况下，日本社会保障面临着财政和国民负担增大、公共年金等出现财务危机等问题。为此，日本政府以应对高龄化社会为中心推进社会保障改革，近年来又以2025年为目标，构筑新的日本式社会保障模式，力争建立可持续的社会保障制度。

　　日本社会保障虽然在战前就已起步，但真正的发展乃是战后才开始的，且进展迅速。从1950年日本政府成立社会保障审议会起，到1961年就建立了“国民皆保险”、“国民皆年金”的社会保障体系。其后，随着经济高速增长，又逐步充实了儿童福利和老人医疗。1973年“福利元年”以后，在医疗保险方面又建立了针对高龄人口的医疗保险，提高了医疗费公共负担的比例；在养老保险方面也根据工资和物价的变动情况，不断提高了养老金的给付水平。

　　从日本社会保障的发展过程来看，在战后经济恢复和重建时期，主要是以生活保护、公共卫生和失业对策为中心，侧重于扶贫和脱贫。60年代以后，在国民生活伴随高速经济增长显著提高的情况下，社会保障主要是以普及和改善社会养老保险、社会医疗保险为中心，致力于提高社会保险水平。90年代以后至今，伴随少子高龄化的发展，社会保障的重点越来越转向了老年人的生活、医疗和看护。与此同时，减轻生育和抚养子女的负担、防止人口减少和年轻劳动力不足，也成了新的课题。

　　早在明治末期，日本政府就以政府公务人员等为对象实施了养老保险。1942和1944年，日本政府先后制定了《劳动者年金保险法》和《厚生年金保险法》，建立了劳动者年金保险制度和厚生年金保险制度。战后，上述法律和制度虽延续下来了，但由于制度本身的局限和经济重建中的困难，社会养老保险的对象只限于从业人员本身，保险水平也很低。随着经济恢复并进入高速增长，再加上西欧各国福利社会发展的影响，日本政府于1959年制定了《国民年金法》，1961年付诸实施后建立了“国民皆年金”的社会养老保险制度。由此，1961年也就被称为“社会养老保险元年”。目前，日本公共年金主要有国民年金、厚生年金和各种共济组合，另外还有雇用保险、船员保险、文官抚恤费、军人抚恤费和都道府县知事裁定抚恤费等。

　　共济组合年金有国家公务员共济组合、地方公务员共济组合、私立学校教职员共济组合和农林渔业团体职员共济组合等。其中，国家公务员共济组合是1948年根据《国家公务员共济组合法》建立的，实施主体为政府各部门的工会组织；地方公务员共济组合是1962年根据《地方公务员共济组合法》建立的，实施主体为各地方公共团体的工会组织；私立学校教职员共济组合是1953年根据《私立学校教职员共济组合法》建立的，实施主体为全国私立学校教职员统一工会组织。共济组合按行政和教育机构的划分分别建立，以国家公务员共济组合为例，所有政府部门都建立了各自的共济组合，国立大学在法人化之前也都建立了各自的共济组合。

　　日本医疗保险又称为健康保险，最初是依据1922年颁布、1927年实施的《健康保险法》实行的。目前，雇用人员医疗保险包括健康组合保险①（以建立健康保险组合的大企业从业人员为对象）、全国健康保险协会掌管保险②（以不建立健康保险组合的中小企业从业人员为对象）、健康保险法第2条第3项被保险者保险（以临时工等短期且连续雇用的人员为对象）、共济组合（以国家公务员、地方公务员为对象）、共济制度（以私立学校教职员为对象）和船员保险。非雇用人员医疗保险是一般居民参加的保险，称之为“国民健康保险”，以农林渔业从业人员以及自营业者、自由职业者为对象，具体分为市町村国民健康保险和国民健康保险组合。另外，还有75岁以上老人参加的“后期高龄者医疗制度”。

　　社会医疗保险的财源主要来自保险费收入，不足部分由政府负担。其中，雇用人员的医疗保险费由个人和雇主各负担一半，按参保者月标准工资的一定比率缴纳。2013年，医疗保险费率健康保险组合为8.31%，国民健康保险协会为10.0%，国家公务员共济组合为8.20%，地方公务员共济组合为9.36%。因各种因素的影响，各类医疗保险的保险费率不尽一致，以国民健康保险协会的保险费率为例，2013年东京都为9.97%，大阪府为10.06%，北海道为10.12%。

　　医疗保险给付包括医疗给付和现金给付。医疗给付包括疗养给付、住院伙食疗养费、住院生活疗养费、疗养费、高额医疗费、高额看护合算疗养费、保险外并用疗养费和访问看护疗养费；现金给付包括生育津贴、生育、育儿一次性支付金、伤病津贴和丧葬费。其中，所谓高额医疗费，是指参保者每月在医院或药局窗口花费超过个人支付的最高限额时，超额部分就由医疗保险机构给付。2013年，个人支付最高限额是：70岁以下的参保人员高收入者为83 400日元，一般收入者为44 400日元，低收入者为24 600日元；70岁以上参保人员收入相当于在职人员者，住院和门诊都为44 400日元，一般收入者各为44 400日元和12 000日元，低收入者各为24 600日元和8 000日元。

　　2001-2012年度，日本健康保险医疗费总额由30.4兆日元增加到38.4兆日元，增加26.3%；其中，70岁以上由11.7兆日元增加到17.4兆日元，增加48.7%，所占比重由38.5%提高到57.6%。从人均医疗费看，由23.9万日元增加到30.1万日元，增加25.9%；其中70岁以上由75.8万日元增加到80.4万日元，增加6.1%（75岁以上由2005年度的82.2万日元增加到2012年度的91.5万日元，增加11.3%）。

　　从全部医疗费的负担情况看，个人负担只占一小部分。以1998年度为例，在全国医疗费总额中，保险费负担54.3%，财政负担28.3%（其中国家财政负担21.9%，地方财政负担6.4%），个人负担4.1。其后，个人负担比率有所提高，2010年度为12.7%，其余是保险费负担48.5%（其中事业主负担20.1%，参保者负担28.3%），公费负担38.1%（其中，国家财政负担25.9%，地方财政负担12.2%）。

　　70年代以前，日本社会保障给付总额虽然迅速增加，但总体规模不大，占国民收入的比重也不高。1975年度，社会保障给付总额为11.77兆日元，虽然比1965年度增加了6倍多，但占国民收入的比重只为9.5%。80年代以后，社会保障给付总额迅速增大，占国民收入的比重也不断提高了，1980年度超过10%，2000年度又超过了20%。2011年度，社会保障给付总额为107.8兆日元，占国民收入总额的30.7%。

　　在社社会保障给付总额迅速增大的过程中，给付结构也发生了相应的变化。70年代以前，医疗保险给付一直是社会保障给付的最大项目，1980年度为9.3兆日元，超过养老保险给付的8.4兆日元，占给付总额的37.7%。80年代以后，在人口高龄化迅速发展的情况下，老年人的医疗保险给付和年金给付都迅速增加，其中年金给付不仅增加更快，而且取代医疗保险给付，成了最大的社会保险给付。2010年度，养老保险给付额为59.2兆日元，医疗保险给付额为18.8兆日元，分别占社会保障给付总额的49.5%和18.2%。

　　日本社会保障的财源主要来自于社会保险费和财政拨款，其他收入主要是社会保障资产的运用收入。1995年度，社会保险费为51.2兆日元，财政拨款为20.8兆日元，其他收入为13.1兆日元，分别占社会保障收入总额的60.2%、24.4%和15.4%。其后，在其他收入（主要是社会保障资产的运用收入）明显增加的2005年度，上述占比分别为46.6%、25.3%和22.2%；而在其他收入明显减少的2010年度，上述占比则分别为51.6%、35.7%和6.2%。

　　从国民负担率（租税负担额+社会保障负担额/国民收入总额）看，1980年度日本为31.3%，其中租税负担率为22.2%，在主要发达国家中是最低的；社会保障负担率为9.1%，略高于美国，接近于英国，明显低于法国和德国。2013年度，日本国民负担率提高到40.0%，在主要发达国家中仍然属于偏低的水平。其中，租税负担率为22.7%，社会保障负担率为17.3%，与1980年相比，前者只提高0.5个百分点，而后者则提高8.2个百分点，几乎提高了1倍。结果，日本国民的社会保障负担率就明显高于了美英两国的水平，与德法两国的差距也大为缩小了（参见表1）。

　　自1990年初泡沫经济崩溃以后，日本经济就陷入了长期停滞的局面，并一直持续到新世纪初，失去了宝贵的20年。其中，1990年代年均实际经济增长率只为1%多一点，新世纪前10年又下降到了1%以下。而且，受长期通货紧缩的影响，1997年度后还出现了名义GDP连年减少的局面，由2007年度的523.2兆日元，减少到2012年的475.5兆日元，减少了9.1%。以此为背景，就出现了税收减少、财政入不敷出的局面。而且，为刺激经济复苏，日本政府还不得不扩大财政赤字，大规模地增发国债和地方债，从而导致债台高筑，财政不断恶化。截止2014年3月末，日本中央和地方政府合计的长期债务余额将高达977兆日元，相当于GDP的2倍，是世界上政府负债比率最高的国家。

　　随着人口高龄化的发展，不仅领取养老金的老人越来越多，老人领取养老金的年数也越来越长了。以开始领取养老金的65岁者的平均余年为例，1975-2011年，男性由13.72岁延长到18.69岁，女性由16.56岁延长到23.66岁，其领取养老金的平均年数分别延长了4.97年和7.10年。而且，老年人的医疗费也越来越多。2011年度，65岁以上者的医疗费平均为72.09万日元，相当于65岁以下者17.48万日元的4.1倍。

　　日本社会保障之所以能够长期保持较低的水平，与企业普遍实行终身雇佣制在一定程度上弥补了社会保障的不足有很大的关系。然而，1990年代以后，在日本经济长期停滞的形势下，由于企业经营困难，在不得不增加解雇的同时还调整了雇用方式，终身雇佣制出现了加快崩溃的趋势。其重要标志之一，就是越来越多的企业增加了钟点工、临时工、短期工和派遣工等非正式雇用人员，减少了正式雇用人员（长期雇用人员）。1985年，日本非正式雇用人员为655万人，占雇用总人数的16.4%，而2000年、2010年则分别增加到1 273万人和1 755万人，分别占26.0%和34.3%。与正式雇用人员相比，非正式雇用人员不仅工作不稳定，随时面临失业的威胁，而且收入也很低。特别是40-59岁年龄层，非正式雇用和终正式雇用间的工资差距最大，约相差1倍左右。在这种情况下，如何充实非正式雇用人员及其家属的社会保障，就成了新的不可忽视的重要课题。

　　日本社会保障各部门普遍面临越来越严重的财务危机，这在公共年金方面表现得最为突出。2007年度，公共年金收支按账面计算虽然盈余12 429亿日元，但按时价计算却出现了88 454亿日元的巨额赤字。2008年度和2009年度，公共年金收支按账面计算也分别出现了9 982亿日元和16 187亿日元的赤字。因此，为了确保每年的年金给付，就不得不动用公共年金的积累。2002—2011年度末，公共年金积累金总额由196.89兆日元减少到166.02兆日元，减少了15.7%，其中厚生年金、国民年金和国家公务员共济组合分别减少21.2%、21.9%和8.8%。

　　日本公共年金的资金规模堪称世界第一，1996年3月末曾高达204兆日元，2012年3月末仍为168兆日元。如此巨额资金的运用收入，对确保社会保障的财源发挥着重要的作用。然而，自1990年代日本经济陷入长期停滞以来，在企业经营不善、股市低迷、地价下跌的情况下，再加上日本银行实施零利率政策，公共养老保险资金的运用环境恶化，运用收益不仅明显减少，甚至还出现了严重的亏损，其中2002年度亏损额高达3.06兆日元，2010年度仍亏损2284亿日元。结果，社会保障资金资产运用收入占其财源的比重，就由1995年度的11.5%，下降到了2000年度的7.2%；2005年度虽然一度达到16.0%，2010年度又下降到微不足道的0.7%。

　　社会保障的财源一开始主要是依靠保险费及其积累资金的运用收入，这是一种根据受益者负担原则的“积累方式”，即当年度支付养老金等所需要的费用，全部来自国民所缴纳的保险费。伴随少子高龄化的发展，在年金、医疗费等给付迅速增加的情况下，日本政府又引进了“赋课方式”，即根据后代人负担原则，通过不断提高保险费来积累将来支付养老金等所需要的费用。以厚生年金保险费为例，1965年前只为职工月工资的2%多一点，而2013年则提高到了8.56%。如前所述，近年来公共年金又出现了积累不断减少的局面。在这种情况下，要维持现行的制度和给付水平，就势必要提高保险费率。根据有关研究测算，2025年度需在现有基础上提高一倍左右，而这又势必进一步增加国民的负担。

　　以养老保险为例，由于参保者特别是年轻一代的认识不足，还有一部分人没有参加国民年金，2013年未参加的比率为5%左右。其次，参加后未全额缴纳保险费的人数呈现增加的趋势，缴费违约率趋于提高。2013年3月末，国民年金第一类参保者人数为1 864万人，除免交和缓交保险费的587万人外，应缴纳保险费的为1 277万人；其中，2011年4月至2013年3月的24个月间一直未交费的为296万人，占23.2%。结果，2012年度保险费缴费率（缴费月数/缴费对象月数）只为59.0%，比1990年度最高的85.2%下降了26.2个百分点。为此，税务部门不得不采取的措施，件数（发送最终催缴函数）由2003年度的9 653件，迅速增加到2006年度的25.4万件，2012年度仍为6.9万件。另外，由于管理上的漏洞和疏忽，2007年还出现了年金记录丢失的问题。这些现象的出现，严重影响了国民对公共年金的信赖度，导致了“国民皆年金”的空洞化。

　　在执政期间，除继续召开实现安心社会会议以外，还先后召开“社会保障改革的有识之士研讨会”（2010年11-12月）和“集中研讨社会保障改革会议”（2011年2-7月），并建立“政府、执政党社会保障改革研讨本部”（2011年6月），其目的都是推进社会保障和税的一体化改革。以此为基础，日本内阁会议于2012年2月审议通过《社会保障与税的一体化改革大纲》，同年8月在、自民党、公明党三党合意的基础上，国会又审议通过了《社会保障制度改革推进法》，建立了“社会保障制度改革国民会议”。

　　以“国民皆年金”、“国民皆保险”为标志，日本社会保障覆盖全体国民，采取社会保险的运营方式。社会保险方式肯定国民的参加意识和权利意识，对缴纳保险费的人确保其领取给付的权利，是一种把自助共同化了的社会性支援国民自立的机制。社会保险方式根据缴纳保险费支付保险给付，体现了很强的权利性，给付与负担的关系与税相比更为明确，易于得到国民的理解和支持。社会保险方式的缺点是不缴纳保险费或不履行参保手续的人不能得到保险。因此，从全民社会保障的角度看，应根据个人收入水平规定负担得起的保险费，建立缴费减免制度，尽量使所有人都参加保险。

　　日本当前的社会保障是在职者缴费多给付少，高龄者不交费给付多，负担主要由在职者承担。其次，从社会保障经费超过国家基础财政收支对象经费40%而税收又不足岁出一半的现状看，社会保障负担的相当一部分已经转嫁到了下一代人的身上，这既影响了财政健全化，又不利于社会保障的可持续发展。从代际受益和负担公平的角度出发，当前社会保障给付所需要的资金应尽量由当代人来确保，不能给下一代增加过大的负担。为此，要坚持努力自助、减少对国家依赖的原则，使有负担能力的人承担相应的负担，积极扩大社会保障的财源。

　　所谓70年代模式，就是1961年开始“国民皆年金”、“国民皆保险”开始到1973年“福利元年”所确立的社会保障模式，其特点一是确保在劳者雇用，二是确保老年人生活。然而，随着少子高龄化发展以及日本式终身雇用方式的变化，必须以2025年为目标，构筑新的日本式社会保障模式。这种新模式不仅要确保在劳者的雇用和老年人的生活，而且要扶持生育、解决收入分配差距扩大和低收入阶层生活困难特别是居住方面的问题，是针对所有年龄层的几代人受益的社会保障。